沖繩

　　肖河
　　中國社科院世界經濟與政治研究所學者
　　美國國家安全委員會的誕生，恰恰是緣自海軍希望用‘做大蛋糕’的方法來回應來自陸軍、空軍對軍事資源分配的挑戰。
　　從當時看來，美國國家安全委員會（以下簡稱“國安會”）的誕生完全是一場髮端於美國軍事部門斗爭的意外。1943年第二次世界大戰正如火如荼之時，美國國內戰爭部和海軍部也在為了爭奪美國國內的各種資源大動干戈，各自建立了一整套收集、存儲和分配物資的網絡。由於吸取了一戰時的政治教訓，當時美國的後勤物資都是由私人公司提供，因此兩個部門的“市場競爭”讓生產商趁機大發其財。美國一般民眾對於這種現象很不滿意，美國國會也專門組建了一個針對“軍事部門浪費和重覆建設”的調查委員會，主席就是“年輕的”密蘇里州民主黨參議員杜魯門。
　　軍事部門內部同樣有人對這一現象深惡痛絕，時任美國陸軍參謀長的喬治·馬歇爾就一直在考慮將各自為政的美國戰爭部和海軍部統一起來，以從根源上杜絕這一問題。1945年戰爭即將全面勝利之際，馬歇爾的“統一計劃”獲得了空軍、陸軍將領，陸軍部長、“東部權勢集團”教父史汀生，以及意外成為美國總統的杜魯門的全力支持。
　　杜魯門支持馬歇爾有三方面的原因：其一是因為杜魯門希望通過節約軍事開支來推行“公平施政”的新政改革，他時常更真誠地重覆羅斯福“我們必須牢記重組的目的是為了節約”的說法。其二是因為軍事部門與民政部門間、不同軍種和軍事部門內部在二戰後矛盾重重，總統及白宮預算局對於解決棘手的軍事部門預算鬥爭問題既無興趣，又乏能力，迫切需要一位國防部長來分擔總統“過重的負擔”，頂住來自軍隊和國會對某一軍事資源分配政策的質疑和攻擊。其三則是希望能夠搭上聲望正隆的馬歇爾的順風車，在這個“很容易達成共識”的議題上露露臉。
　　戰爭部的軍中統一方案簡單地說就是“一個部門，一位部長，一名總參謀長”，白宮想的則是“一份統一預算”。正是因為覺得軍中統一在即，杜魯門在1945年9月直截了當地指示前來彙報海軍預算方案的海軍部長約翰·福萊斯特不要再思考海軍的“小計劃”，而應當考慮“整個國家軍事部門”，並且聲明海軍在國會推動的一切預算案都與總統沒有任何關係。在海軍看來，這種“統一方案”就是戰爭部對海軍部的吞併，未來海軍將在陸軍和空軍的多數面前喪失主宰自身命運的權力。福萊斯特及其他海軍派人士認為，必須採取“跟進”措施遏制“軍種統一”的勢頭。
　　福萊斯特的密友、熟悉產業動員問題的艾伯斯塔特為海軍部起草了一份“更大的計劃”，並且在10月份將其通過海軍派議員提交國會。在這份日後被稱為“冷戰史中最重要的一份文件之一”的《艾伯斯塔特報告》指出，當前的問題不在於陸軍、海軍和空軍各自為政，軍種間如同企業那樣的“自由競爭”反而有利於國家安全，“不會把雞蛋放進同一個籃子”；真正的問題在於軍事政策、外交政策、產業政策沒有協調一致為未來的全面戰爭做準備。福萊斯特希望在保持海軍部獨立的情況下組建一個按照多數原則進行投票的委員會，而不是單純的跨部門協調機構。其成員將包括總統、國務卿，未來的陸軍、空軍、海軍部長以及國家安全資源委員會的主席，這意味著軍事部門將在本不屬其置喙的外交政策、經濟產業領域發揮重大影響。可以說，國安會的誕生，恰恰是緣自“部門利益鬥爭”，海軍希望用“做大蛋糕”的方法來回應來自陸軍、空軍對軍事資源分配的挑戰。
　　陸軍和空軍對“國家安全委員會”這一新概念興趣索然，因為這根本沒有解決他們眼中海軍所占的預算份額過大這一根本問題，因此在攻擊海軍部“三個軍事部門”時也順帶批評國安會的設計師“非美國的”，是從英國引進的舶來品。杜魯門及其白宮助手對於福萊斯特的想法更是充滿警惕，他們認為唯一應該協調外交、軍事、產業政策的就是美國總統，國安會的建立則會侵蝕憲法賦予的總統權力。杜魯門需要的僅僅是一個“處理好分內之事”的國防部長，而不是一個能夠進行決策的委員會。
　　國務院則對“國安會”在《國家安全法》中出現表示了不滿，1946年已經專任國務卿的馬歇爾還代表國務院向白宮表示，“霧谷”之所以沒有加入到《國家安全法》的討論中是因為這原本與國務院無關。國務院特別提醒白宮，美國憲法賦予了國務卿作為總統首席外交政策顧問的地位，這是不能被任何其他機構和職務取代的。
　　不過歸根結底，國安會並不是這場從1945年延續到1947年的第一次《國家安全法》的主戰場。在經歷了陸軍派和海軍派近乎狂熱的鬥爭之後，最後更加堅決的福萊斯特取得了在國防部問題上的勝利，保住了海軍部的獨立、設置了權威不足的國防部長職務、確立了參謀長聯席會議中全體一致的原則。為此，海軍部長爽快認可了國安會只是討價還價的籌碼，放任其被修改得面目全非。
　　在1947年的最初版本中，國安會沒有設置主席而僅僅只有一名負責上傳下達的副部長級別的行政秘書長，其屬員由國務院和新成立的國防部各出一半組成。簡單地說，就是一個既沒有領導也沒有下屬的跨部門委員會，由行政秘書長來監督各部門的行為完全符合總統的政策。馬歇爾的後任、杜魯門的最堅定支持者艾奇遜在評論二戰時組建的形形色色的協調委員會時就說過，這類委員會毫無意義。事實上，杜魯門治下正是國務院而不是國安會或者任何其他部門大放異彩的時期。
　　在這一艾奇遜毫不謙虛地稱為“創世之時”的幾年中，國務院主導建立了聯合國、推出馬歇爾計劃、提出以遏制政策為核心的杜魯門主義、建立了北大西洋公約組織，包括NSC68號文件在內的冠名國安會的綱領性文件，事實上全部出自於國務院政策規劃署的喬治·凱南和保羅·尼采之手。在很大程度上，國安會成為了白宮依靠國務院來壓制在軍事預算上屢屢挑戰總統權威的五角大樓的有效機制。新任國防部長福萊斯特每一次引誘國務院提出具體預算數額的建議，都被賴其推薦才蜚聲華盛頓官場的凱南婉轉回絕。
　　在其誕生的最初，美國國家安全委員會的身上完全看不出其在未來會成為名副其實的“帝國中樞”。其遭遇正如名義上負責協調各部門情報收集的“中央情報局”那樣尷尬，當後者的首任局長索爾斯在其成立之時被記者問及將要採取何種措施時，對這一情報機構職責和權力迷茫不已的他脫口而出：“我想回家。”
　　在很大程度上，美國國安會成為了白宮依靠國務院來壓制在軍事預算上屢屢挑戰總統權威的五角大樓的有效機制。　　（原標題：美國國安會是如何誕生的）